Ustavna reforma je jedno od najčešće spominjanih i analiziranih pitanja u Bosni i Hercegovini, o kome nema saglasnosti političkih elita. Javno mnjenje je takođe snažno podijeljeno, jer se nalazi pod uticajem i pod pritiskom političkih elita, koje ga u krajnjoj liniji i oblikuju. Nauka ustavnog prava može dati ograničen doprinos raspravi zato što je i sama pod snažnim uticajem nacionalnih ideologija i dnevne politike. Kancelarija visokog predstavnika ima znatno manju ulogu u političkom životu nego što je to bilo do prije deset godina i ona nema namjeru da nameće nova ustavna rješenja. Dakle, ustavna reforma je ostala na milost i nemilost nacionalnih političkih elita.
Te političke elite, međutim, nisu u stanju da nađu odgovore na suštinska pitanja: prvo, da li je ustavna reforma uopšte potrebna; drugo, ako je potrebna, u čemu bi se ogledala; treće, da li ustavnom reformom treba temeljno zadirati u postojeći ustavni sistem, ili su potrebne samo manje izmjene važećih rješenja. Dokle god ne bude konsenzusa o ovim pitanjima, nije moguće govoriti o ustavnoj reformi. Ona bi, u ovakvoj političkoj situaciji, značila otvaranje Pandorine kutije, sa teško sagledivim posljedicama. Kad se jednom započne proces ustavnih reformi, niko ne može biti siguran kada će se i gdje zaustaviti. Svaka ustavna reforma predstavlja svojevrstan presedan, na koji se mogu pozivati oni koji će željeti sprovesti novu ustavnu reformu u nekom narednom periodu.
Dodatni problem je u tome što se, u sprovođenju moguće ustavne reforme, sudaraju dvije struje: maksimalistička i minimalistička. Prva struja smatra da ustavna reforma, kad se već sprovodi, treba da bude sveobuhvatna i da dovede do radikalnog preuređenja ustavnog sistema. Druga struja smatra da se u Ustavu može mijenjati samo ono što je nužno (na primjer, na osnovu presude Evropskog suda za ljudska prava), te da nikakve radikalne ustavne promjene nisu moguće ni potrebne. Maksimalistička struja zasniva se na stavu da treba da bude donesen novi ustav, koji bi predviđao radikalno drugačiju podjelu nadležnosti u korist države, ukidanje entiteta i kantona i njihovu zamjenu regijama, izmjene institucionalnog sistema vlasti, u prvom redu ukidanje institucije Predsjedništva i njegovu zamjenu inokosnim šefom države, te umanjivanje nadležnosti Doma naroda. S druge strane, minimalistička struja zagovara status quo u tolikoj mjeri da se protivi unošenju u Ustav čak i onih pitanja koja su već riješena na druge načine (na primjer, odlukama visokog predstavnika ili donošenjem zakona od strane Parlamentarne skupštine), kao što su prenos nadležnosti ili osnivanje niza državnih institucija, nadajući se da će biti u mogućnosti da jednog dana procese okrene u suprotnom pravcu.
Očigledno je da je druga struja snažnija, prosto zato što je način promjene Ustava takav da ne može biti ostvaren bez saglasnosti sve tri nacionalne političke elite. Međutim, čak ni minimalne promjene Ustava ne idu lako. Primjer otklanjanja diskriminacije, na koji je ukazano u presudi Evropskog suda za ljudska prava, u slučaju Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, to jasno pokazuje. Iako na prvi pogled može izgledati relativno jednostavno otkloniti diskriminaciju iz par ustavnih normi, to uopšte nije tako, jer se odmah postavlja pitanje sastava i načina izbora pojedinih institucija. To je prvenstveno političko pitanje, koje neposredno pogađa interese nacionalnih političkih elita, tako da su one snažno zainteresovane da zadrže status quo ili da ovo pitanje riješe na drugačiji način, ali u skladu sa svojim interesima. Rješavanje samo jednog pitanja ima domino efekat, jer povlači za sobom niz drugih pitanja koja su u Ustavu riješena, ali pojedine političke elite žele da budu riješena na drugačiji način. Tako se, na primjer, postavlja pitanje da li članovi Predsjedništva treba da budu birani neposredno ili posredno, da li treba da budu birani u entitetima ili sva država treba da bude jedna izborna jedinica, itd.
Problem je očigledno u tome što se neke političke elite ne ograničavaju na rješavanje samo jednog problema, na primjer problema diskriminacije u Ustavu, nego uz taj žele da riješe i neke druge probleme. Druge političke elite, pak, žele da u Ustav unesu samo „kozmetičke“ izmjene, ne stvarajući prostor za raspravu o drugim pitanjima, osim diskriminacije.
Zanimljivo je da se o izvršenju presude Evropskog suda za ljudska prava ne govori ni približno onoliko koliko bi trebalo. Čak i kad je ta presuda donesena, u pronalaženju načina za njeno izvršenje bili su aktivniji akademska zajednica i nevladin sektor nego političke elite. Istina, i one su posredstvom svojih stranaka izašle sa svojim prijedlozima, ali nakon što je uočeno da kompromis nije moguć, nije podizano mnogo prašine. Razlog može biti taj što je tzv. međunarodna zajednica prepustila domaćim političkim elitama da riješe problem, a one nisu bile u mogućnosti da to učine.
Postoje izvjesna pitanja za čije drugačije ustavno regulisanje političke elite nisu zainteresovane. Takav slučaj je sa materijom ljudskih prava. Uprkos tome što ova materija nije najsretnije regulisana Ustavom, pa ima izvjesnih nedoumica i lutanja, čak i u Ustavnom sudu BiH, koji bi trebalo da bude najautoritativnija institucija pri tumačenju Ustava, ne postoji svijest političkih elita o potrebi drugačijeg normiranja ove materije. Teško da bi se moglo reći da je išta u toj materiji štetno po vitalne nacionalne interese. Prije bi se moglo reći da političke elite nemaju interes da to pitanje urede na drugačiji način jer se ljudska prava ne nalaze visoko na listi prioritetnih pitanja koja žele rješavati.
Drugi primjer je neposredna demokratija, za koju političke elite ne samo da nisu zainteresovane nego je ona suprotna njihovim interesima. Očigledno je da u našem političkom sistemu građani ne igraju nikakvu aktivnu i važnu ulogu, bilo kao pojedinci bilo kao pripadnici različitih društvenih grupa. Ne postoji njihova participacija u procesima odlučivanja na bilo kom nivou. Iako mnogi ustavi predviđaju institute neposredne demokratije (koji se, doduše, skoro nikad ne primjenjuju), naše političke elite ne smatraju da je njihova obaveza da postupe na isti način. Istini za volju, ne može se očekivati da bi građani koristili ove mogućnosti u iole većoj mjeri, što ne znači da im ne treba stvoriti ustavnopravni osnov za to.
Ustavno normiranje neposredne demokratije jeste potrebno i demokratsko, ali ipak nosi izvjesne poteškoće. One se ogledaju u mogućnosti manipulacije institutima neposredne demokratije. Odluke koje se donose na referendumima, na primjer, mogu biti donesene preglasavanjem po nacionalnoj osnovi. Moglo bi se desiti da odluka bude donesena glasovima građana koji pripadaju dvama konstitutivnim narodima. To nije sporno ako se radi o pitanjima ekonomskog i socijalnog karaktera, koja nemaju karakter pitanja od vitalnog nacionalnog interesa. (Istina, baš ova pitanja jesu od vitalnog interesa za svaku naciju, ali naš ustav ih ne tretira tako, pa ih ni mi ovdje tako ne definišemo.) Međutim, ako se radi o pitanjima koja oblikuju politički sistem ili o pitanjima od vitalnog nacionalnog interesa, neposredna demokratija je moguća samo ako je osmišljena tako da ne dovodi do nacionalnog preglasavanja na štetu jednog ili dva naroda.
Pokušaj sprovođenja ustavnih reformi suočava se s teškoćama iz nekoliko razloga: prvo, nema konsenzusa o osnovnom pitanju, a to je postojanje Bosne i Hercegovine kao države; drugo, nema konsenzusa o tome kako Bosna i Hercegovina treba da bude uređena – unitarno ili federalno, ili čak kao konfederacija, i s druge strane, da li njen politički režim treba da bude konsocijativni ili liberalno-većinski; treće, nema saglasnosti o tome koje nadležnosti treba da pripadaju državi a koje entitetima i u kom pravcu treba da se država kreće po ovom pitanju, da li u pravcu povećanja ili smanjivanja nadležnosti države; četvrto, nema saglasnosti o tome kako treba da budu ustrojene institucije Bosne i Hercegovine. Ovako krupna neslaganja nalaze se u osnovi ne samo različitih strateških viđenja pojedinih nacionalnih političkih elita, već i u različitosti njihovih grupnih interesa, jer svaka politička elita želi da ostvari dva cilja: povećanje svoje moći i povećanje svog legitimiteta. Kako su njihovi politički programi, u dijelu koji se odnosi na uređenje Bosne i Hercegovine, vrlo različiti, čak suprotni, kompromisa nema.
Štaviše, interesi nacionalnih političkih elita isključuju mogućnost kompromisa. Primjer podjele nadležnosti i osnivanja novih institucija najbolji je primjer. Podjela nadležnosti nije samo pitanje političkog prestiža već, prije svega, pitanje političke moći. Politička elita koja ima više nadležnosti pod svojom kontrolom ima više moći. Zato, borba za preraspodjelu nadležnosti u stvari je borba za preraspodjelu političke moći. Stoga, problem ustavne reforme ne treba posmatrati kao prevashodno ideološki problem, već kao problem političke moći i opstanka na vlasti.
Uloga akademske zajednice i nevladinog sektora mogla bi biti značajnija u započinjanju dijaloga o ustavnoj reformi, ali samo pod uslovom da: prvo, ovi subjekti ne istupaju kao glasnogovornici centara moći u zemlji ili inostranstvu; drugo, njihovi stavovi nisu odraz lijepih želja već onoga što je realno moguće postići. Na taj način, vrši se uticaj na javno mnjenje i stvara protivteža političkim elitama, koja ima konstruktivne stavove o ustavnoj reformi. Nije najvažnije to što stavovi o tome kako treba mijenjati Ustav u ovom trenutku ne mogu biti ostvareni. Najvažnije je da ideje kruže, pod uslovom da su zasnovane na idejama kompromisa i nacionalne ravnopravnosti.
Ustavni status quo je izraz odnosa političkih snaga ne samo u ovom trenutku, već i za duži vremenski period, dokle god su ove nacionalne političke elite dominantne. Pritom, ne mislimo samo na personalne nosioce vlasti, već na pristupe rješavanju međunacionalnih odnosa i uređenja Bosne i Hercegovine kakvi su danas dominantni. Nisu važni pojedinci nego politike. Dokle god se one ne promijene, ustavne reforme, barem one dalekosežnije, neće biti moguće. A ni tada neće biti poželjna svaka ustavna reforma, već samo ona koja je izraz nužnog kompromisa. Nerealno je, a i bilo bi nepoželjno, očekivati da će ustavnu reformu nametnuti Evropska unija ili pojedine njene članice. To bi škodilo međunacionalnim odnosima u zemlji, a i Evropska unija više nema takve namjere.
Ustavne reforme su u ovom trenutku aktuelne samo u pogledu pitanja koja se tiču izvršenja presude Evropskog suda za ljudska prava. Nije moguće prognozirati kako i kad će taj proces biti okončan, ali on već traje sedam godina, iako traljavo i bez stvarne volje da bude okončan na pozitivan način. Pitanje preraspodjele nadležnosti se ne postavlja i sigurno da ne može ni biti postavljeno, jer je to najosjetljivije pitanje o kome nema ni minimuma kompromisa. Slično važi za institucionalni sistem Bosne i Hercegovine, osim ako to pitanje nije povezano sa pitanjem otklanjanja diskriminacije.
Da bi uopšte bilo moguće smisleno razgovarati o ustavnoj reformi, potrebno je da se stišaju nacionalističke strasti i da političke elite budu primorane da o ovom ozbiljnom problemu ozbiljno raspravljaju. To je dugoročan proces, koji će se odvijati u više faza. Međutim, ono što je važno jeste da političke elite konačno izgube legitimitet kao neupitni predstavnici nacionalnih interesa. Ili, nešto blaže rečeno, potrebno je da barem takva njihova „mesijanska“ uloga bude dovedena u pitanje. Čini se da se to neće dogoditi insistiranjem na ustavnoj reformi, već na onim pitanjima, ekonomskim i socijalnim, koja političke elite ne namjeravaju da riješe, a i ne mogu ih riješiti na zadovoljavajući način. Drugim riječima, ma koliko zvučalo paradoksalno, teren za ustavnu reformu priprema se tako što će pažnja biti okrenuta na drugu stranu, ka pitanjima koja su od životnog značaja i na kojima političke elite ne mogu profitirati.
Razumije se, rješavanje ovih pitanja povezano je i sa odgovarajućim ustavnim rješenjima. Ima pitanja koja su u neposrednoj vezi sa rješavanjem ekonomskih i socijalnih problema, povećanjem stepena socijalne pravde, smanjivanjem socijalnih razlika i povećanjem stepena demokratičnosti političkog sistema, a koja moraju biti dio ustavne reforme. Ta pitanja su: 1) preciznije i sveobuhvatnije ustavno regulisanje ljudskih prava; 2) ustavno normiranje neposredne demokratije; 3) određenje Bosne i Hercegovine i kao socijalne države; 4) otklanjanje diskriminacije iz Ustava Bosne i Hercegovine. Davanje čvršćeg i vidljivog ustavnopravnog osnova rodne ravnopravnosti jedno je od tih pitanja.
Na pitanje mogućnosti ustavne reforme, nije moguće dati jedan odgovor. Ako se govori o promjeni Ustava u ovom trenutku ili u nekoj bliskoj budućnosti, iskustvo od 2009. godine do danas nam govori da to nije moguće. Ustavne reforme su moguće jedino kao dugoročan proces. Pritom, važno je oblikovanje svijesti o potrebi i mogućnosti ustavnih reformi. Važno je i da političke elite izgube dio svog legitimiteta, koji ih čini neupitnim zastupnicima i zaštitnicima nacionalnih interesa. Takođe, neophodno je da se precizira šta može biti dio ustavnih reformi. Veliki broj subjekata, koji iznose svoje prijedloge i stavove, iskristalisaće ta pitanja. Na ovom mjestu, možemo spomenuti da nema izgleda da se u okviru ustavne reforme razmatraju sljedeća pitanja: 1) promjena teritorijalne organizacije države; 2) podjela nadležnosti između države i entiteta; 3) politički režim konsocijativne demokratije, zasnovan na vetu, konsenzusu i drugim mehanizmima zaštite vitalnih nacionalnih interesa. Pitanja koja bi mogla biti predmet rasprave su: 1) ljudska prava i slobode; 2) otklanjanje diskriminacije i u tom kontekstu nužne institucionalne promjene; 3) neposredno učešće građana u procesu odlučivanja.
Za blog Inicijative Građanke za ustavne promjene napisao Goran Marković, profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Istočnom Sarajevu.
